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“十四五”時期的農業農村現代化:形勢、問題與對策

發布時間:2021-01-06

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作者簡介: 彭超,農業農村部農村經濟研究中心副研究員;; *劉合光(通信作者),中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員。;

 

五年規劃在引導市場預期、設定發展約束等方面發揮著重要作用。解決好“三農”問題是全黨工作的重中之重。“三農”相關的五年發展規劃在國民經濟和社會發展規劃體系中具有重要地位。當前是“十三五”收官和“十四五”謀劃的重要時期,有必要識局辨勢,把握發展新特征和政策改革方向。

 

與“三農”相關的第十三個五年規劃體系是以《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》為引領的。規劃體系中除了種業結構性調整、生豬生產發展、草食畜牧業發展、農業農村信息化、農村一二三產業融合發展、農業科技創新等更為細致的專項規劃外,還包括《全國農村經濟發展“十三五”規劃》??梢?,“十三五”時期農業發展和農村發展仍是分開規劃的。

 

農業現代化的本質是通過農業轉型升級,實現農業的生產效率和經濟效益的提升。所面臨的基本問題是農民如何獲得公平的市場機會,這就需要農業農村農民的系統性變革[1]。農業現代化和農村現代化本質上是交織在一起的。二者融合規劃,可以優化頂層設計,有利于形成一體推動、一體落實的整體部署和工作機制。黨的十九大提出“加快推進農業農村現代化”,為農業發展和農村發展規劃融合提供了制度基礎。新一輪黨和國家機構改革的深化,為農業農村現代化規劃的融合提供了體制機制保障。2018年,中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》,已經開始把農業農村發展放在一起謀劃。“十四五”時期,有必要立足新時代我國社會主要矛盾發生變化的國情,著眼夯實現代化經濟體系基礎,建設社會主義現代化強國的基本方略,實現農業農村現代化融合謀劃、一體規劃。

 

一、當前我國農業農村現代化面臨“五期交匯”

 

“十三五”收官和“十四五”謀劃,恰逢“兩個百年目標”交接、精準脫貧與鄉村振興銜接、供給側結構性改革的深化等重要歷史節點??傮w而言,我國農業農村現代化面臨“五期交匯”。

 

(一)全面建成小康社會將如期實現

第一個“百年奮斗目標”是到中國共產黨成立100年的時候,我國全面建成小康社會。農業、農村、農民的發展,是檢驗全面建成小康社會成色和質量的關鍵指標。“十三五”所處的歷史時期,正是小康社會從基本建成到全面建成、從農村局部小康到鄉村全面振興的歷史階段[2]。“十三五”末,農業現代化要取得明顯進展,城鄉發展的融合協調性需要明顯增強,農民生活水平和質量需要普遍提高。“十四五”農業農村現代化和農民生活要再邁上一個新臺階,筑牢小康社會的根基。

 

(二)第二個百年目標建設需要順期開局

第二個“百年奮斗目標”是到中華人民共和國成立100年的時候,我國建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。“十三五”“十四五”兩個五年規劃,正逢兩個“百年奮斗目標”的歷史性交接。這就需要在第一個“百年目標”實現的同時,為中華民族的偉大復興筑牢根基。“中國要強,農業必須強;中國要美,農村必須美;中國要富,農民必須富。”建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,基礎在“三農”。到2050年,要達成鄉村全面振興的目標,真正實現農業強、農村美、農民富。把我國從一個農業大國建設成為農業強國,從鄉土文明建設成城鄉融合文明[3],把農民發展成高素質的城鄉公民,“十四五”要做好開篇布局。

 

(三)精準脫貧任務需要按期完成

“十三五”末,要確?,F行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困問題。黨的十八大以來,我國平均每年減貧1300萬人以上,接近1億人口脫貧。2019年全國農村貧困人口減少1109萬人,至2019年末全國農村貧困人口僅剩551萬人[4]。2020年絕對貧困將按期消滅。“十四五”是檢驗“脫真貧、真脫貧”的重要時期,期間要保證已脫貧人口不返貧,已摘帽貧困縣不反復。這就需要繼續幫扶已脫貧地區,尤其要加強對不穩定脫貧戶、邊緣戶和邊緣村鎮的動態識別,夯實精準脫貧成績。

 

(四)鄉村振興戰略需要即期有機銜接

在精準脫貧的基礎上,要鞏固提升精準脫貧成果,加快補齊鄉村振興的基礎設施和社會民生短板,實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。一個重要的銜接點在于,加快緩解農村相對貧困問題。我國農民還有相當一部分居民處于相對貧困狀態。解決鄉村相對貧困問題,不僅收入要達標,而且要在產業、人才、文化、生態、組織方面全面振興鄉村,實現城鄉融合發展。尤其是相對落后的農村地區,要把推動產業扶貧幫扶資源、政策舉措等有序轉到鄉村產業振興。從“十四五”開始,要把農業發展成有魅力的希望產業,把鄉村建設成為宜居宜業的樂土,讓廣大農民群眾可持續地增收致富。

 

(五)農業供給側結構性改革需要適期深化

“十三五”期間,農業供給側結構性改革不斷深化。具體表現在:一是產品結構初步調優。2016—2018年,非優勢產區籽粒玉米面積調減286.7萬公頃,大豆面積增加160多萬公頃,棉油糖、肉蛋奶、水產品品種結構和品質結構均有所提升,農產品質量安全例行監測總體合格率連續3年穩定在97.5%以上。二是生產方式初步調好。“一控兩減三基本”取得明顯成效,2018年農田有效灌溉系數為0.554,化肥和農藥使用量均實現負增長,秸稈、養殖廢棄物和農膜綜合利用取得明顯進展。三是產業體系初步調順。2018年規模以上農產品加工企業7.9萬家,經營收入14.9萬億元,農產品精深加工水平加快提升,共享農業、體驗農業、中央廚房等農業新業態蓬勃發展,農業多種功能不斷拓展。2018年休閑農業和鄉村旅游接待游客30億人次、營業收入超過8000億元。四是相關改革深入推進。農業補貼制度不斷優化,托市政策改革攻堅階段順利完成,信貸、保險支農政策力度加大,2018年銀行業涉農貸款余額達到33萬億元,農業保險提供風險保障3.46萬億元。但是,“十四五”期間,我國農產品需求總量仍然剛性增長、需求結構還會持續升級。這就仍然需要真正由市場引導[5],順應從過去的“有沒有”到“好不好”的轉型升級,實現創新為第一動力、協調為內生特點、綠色為普遍形態、開放為必由之路、共享為根本目的的農業高質量發展。

 

二、我國農業農村現代化面臨十大不平衡不充分問題

 

我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國發展最大的不平衡是城鄉發展的不平衡,最大的不充分是農村發展的不充分。社會主要矛盾的轉化是消費需求升級、產業結構升級、治理體系升級的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交匯的背景下,我國農業農村發展中的諸多不平衡不充分問題逐步顯現。

 

(一)高質量的農產品和生態需求與落后的市場意識產生了矛盾

我國糧食產量已經連續五年穩定在6500億公斤以上,重要農產品供給比較豐富,已經基本告別農產品總量短缺的時代。但是,在農業高產出的背后,是農產品消費結構的升級。城鄉居民不僅要求“吃得飽”,而且要求“吃得好”“吃得巧”,對鄉村的綠水青山還有需求。農業并不是單純的“種出來”“養出來”,再賣出去,而是要滿足個性化、多樣化、多功能性的消費需求。改革開放以來,我國農業生產經營主體產權意識逐步覺醒,尤其是對土地承包權、經營權等的意識日益強化。但是,在產權意識覺醒的同時,農業生產經營主體的市場意識仍然落后。從事農業的主體,找到政府部門“不要政策,要資金”,經營過程中“不要建議,要項目”,產出產品后“不找市場,找市長”的情況經常出現??傮w而言,農業供給側還沒有轉到滿足市場需求升級上來。例如,有機農產品發展已經鼓勵多年,但是產量仍然較少。即使是在我國有機農產品種植較多的黑龍江省,有機稻谷產量也僅占稻谷總產量的2.3%,有機玉米僅占1.4%。主要原因還是在于,農民囿于經驗性的行為習慣,種植結構和種植行為調整轉型困難[6]。

 

(二)新技術、新產業、新業態大量涌現與新動能點狀存在交織在一起

新技術、新產業、新業態、新商業模式不斷涌現,但是多數仍然只是小部分主體的嘗試。例如,電商普遍被認為是一種新業態,地方發展熱情較高,大部分縣域都鼓勵農村電商發展。截至2018年,農產品網絡零售額已達2305億元[7],縣域農產品、農產品加工品及農業生產資料網絡零售額為4018億元[8]。然而,農產品電商發展的速度并不及預期。2015年,農產品網上零售額占農業總產值比重達到約1.5%。根據指數增速,相關部門在農業農村信息化發展規劃中提出2020年底要增加到8%的目標1。經歷3年發展,2018年這一比重僅為2.0%。這其中盡管有計算方法調整的因素,但是比例偏低,增速低于預期已經成為事實2。其他新技術、新產品、新業態也面臨著增速低于預期的情況,仍然依賴投入,很少能找到可持續的盈利模式。在點狀存在下,新技術、新產業、新業態不足以形成規模經濟和范圍經濟效應,新動能接續遠未完成。

 

(三)成本不斷抬升與農業基礎競爭力乏力并存

現階段,我國農業基礎競爭力乏力。與世界主要農產品出口國相比,中國單位生產成本較高。以玉米為例,2018年中國每噸玉米的生產成本已經達到2125.99元,美國每噸玉米的生產成本僅為962.31元,中國玉米生產成本是美國的2.21倍。對成本按細項分析,中國的高成本起因首先來自勞動力成本。勞動力的高成本主要來自家庭勞動力折價,也就是自家勞動力的機會成本。中國種植1噸玉米家庭勞動力折價為845.55元,雇工費用44.60元,均遠高于美國。上述兩項相加,中國玉米種植的勞動力成本超過美國的19倍,絕對數值更是高出843.44元。其次的成本差距來自土地,中國土地機會成本比美國高出239.77元3。中國農業成本抬高、基礎競爭力乏力的主要原因在于“隱性成本顯性化”[9]。以往農業生產者主要依靠自家勞動力和自家土地從事生產,不必給家庭成員支付貨幣化的工資,也不用給自己的家庭交納租金。因此,勞動力和土地成本主要是隱性成本,并不用考慮成本。然而,隨著土地流轉加速、新型農業經營主體增加,越來越多的規模農業經營主體要雇工和租入土地。截至2018年,全國家庭承包耕地流轉面積超過了5.3億畝,土地適度規模經營占比超過40%,畜禽養殖規?;蔬_到60.5%。在這種情況下,以往被單家獨戶小農戶生產所“隱藏”的勞動力和土地成本開始顯露。農業規模經營主體更是要把這些成本計入財務成本。更為重要的是,這種“隱形成本顯性化”造成的成本上升,只會越來越明顯,降成本難度較大。

 

(四)在新型農業經營主體迅速發展的同時各種軟硬配套滯后

截至2018年底,全國在工商部門注冊登記的農民專業合作社數量已達到217.3萬家,經農業部門認定或工商注冊登記的家庭農場有87.7萬個,縣級以上農業產業化龍頭企業近9萬家,高素質農民隊伍已經超過1700萬人。但是,各種軟硬件配套還較為滯后。例如,以往小農戶生產糧食較少。根據第二次全國農業普查數據,2006年76.1%的農戶種植面積在8畝以下,根據當年的糧食單產計算,大部分農戶家庭糧食產量在2500公斤以下。這個糧食產量,村內曬場、房前屋后,甚至柏油馬路上,都可以晾曬干燥。但是,經過多年發展,2016年第三次全國農業普查時,從事糧食生產的合作社、家庭農場等新型經營主體播種面積多在50畝以上,而且500畝以上的合作社已經比較多見。根據目前的糧食單產,這些新型經營主體糧食產量已經在5000公斤甚至50 000公斤以上。在這種情況下,繼續使用傳統的晾曬干燥方式就不現實,這就需要建設谷物烘干設備。但是,谷物烘干設備造價高,即使是規模經營主體仍然難以承擔;而且每年僅在谷物收獲季節使用,利用頻率低,成本回收周期長。這就需要對新型農業經營主體的硬件建設給予補貼或信貸支持。在軟件建設方面,制度健全完善和分層落實相對滯后。盡管農業稅基本已經減免,但仍需要繳納營業稅[10]。“營改增”后,合作社等新型經營主體繳納的增值稅等與一般農業企業相差不大,直接影響了財富積累及擴大再生產。財政補助形成的新型經營主體資產,應該如何在財務上進行入賬等操作,甚至如果新型經營主體資產清理了財政補助形成的資產如何清理,都需要有相應的制度規定。再如,高素質農民培養效果停留在“發了多少結業證”上,而缺乏培訓后的跟蹤服務。

 

(五)農村人口老齡化問題日趨嚴峻與外出勞動力不穩定并存

20世紀90年代以來,人口結構變遷趨勢明顯,勞動力老齡化速度加快,人口和勞動力更加向城市群、都市圈集中。我國農村青壯年勞動力大規模向城鎮轉移,農村勞動力短缺情況也越來越嚴重。農業吸引力下降,青年農民務農積極性明顯下降。根據全國第三次農業普查,2016年農業生產經營人員年齡在55歲以上的比例已經達到33.6%。農業青壯年勞動力短缺,老齡農民對現代化科技和業態掌握能力有限,越來越不適應農業農村現代化的要求。即便是農業勞動力進入城鎮非農產業,他們中的大多數就業穩定性也較差,只能通過從事簡單的、機械的、低水平的勞作,換取在城市稍作停留的機會。如果發生經濟下行,一部分農業轉移勞動力就可能會離開工作崗位回到農村老家[11]。這一方面會加劇農村老齡化態勢,另一方面還可能與新型經營主體爭奪已經稀缺的土地等農業生產資源。

 

(六)農產品相對過剩與短缺交替出現

在我國,人均糧食占有量超過400公斤,是一個平衡點。如果供過于求,且不加調控,產需矛盾積累兩至三年之后,就可能出現庫存高企的局面。這一節點曾經出現在20世紀90年代中后期,當時糧食產大于需、陳化糧出現。上一輪比較大的糧食市場調控政策改革就發生在此階段(見圖1)。再看本輪糧食市場供需變化的態勢:2004年以來,糧食連年增產;2010年人均糧食占有量穩定超過400公斤,超過這一平衡點后,2013年我國糧食出現了高庫容的問題。目前人均糧食占有量超過474公斤,稻谷等部分品種仍然有較大的庫存壓力。與此同時,玉米從短缺到過剩再到相對不足,已經經歷一個完整的周期。2005年玉米供不應求,庫存消費比僅為20%。此后受臨儲政策刺激,玉米連續增產。2015年,玉米嚴重供過于求[12]。市場普遍預期,玉米庫存高達2.5億噸。2016年玉米臨儲政策取消后,隨著一系列“去庫存”措施的實施,玉米庫存又迅速消化。到2019年,市場再度出現了玉米供求偏緊的預期[13]。

圖1 糧食人均占有量變化

(七)水電路氣房網建設滯后

據全國第三次農業普查,2016年尚有52.3%的農村居民未能用上經過凈化處理的自來水,38.1%的村內主要道路沒有路燈,10.5%的村內主要道路為沙石或磚石板,44.2%的農戶在使用柴草做生活能源,鋼筋混凝土結構住房的比例僅為12.5%,52.2%的農戶手機聯通不了互聯網。尤其是,農村道路盡管實現了“村村通”,但是農村道路多數以3.5米標準建設,難以滿足未來農村小客車增長速度,也很難滿足城鎮居民返鄉下鄉休閑旅游、養生養老、創業創新的需求。

 

(八)資源環境承載力已達到或接近上限

不少土地資源已不適合糧食生產。目前有3億畝耕地受到鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬污染,每年因重金屬導致污染的糧食達1200萬噸。此外,水資源開發利用模式不可持續。我國許多地區尤其是華北和西北地區水資源過度開發問題較為突出。目前華北地區地下水超采累計虧空1800億立方米左右,超采的面積達到了18萬平方公里,約占平原區面積的10%。2018年全國高效節水灌溉面積3.34億畝,占耕地面積的比例僅為16.5%,遠低于以色列、法國等集約式利用農業資源國家80%~90%的水平,也低于美國等粗放式利用農業資源國家50%的水平。農業生產過程中造成的污染較為嚴重。為了追求農業高產,化肥、農藥、農膜大面積過量使用,導致地表和地下水體污染嚴重和土地板結、沙化。近年來,雖然化肥農藥農膜減量化不斷推進,但是這需要一個過程。2018年,我國化肥折純使用量達到5653.42萬噸,每畝用量仍高達27.89公斤,遠超國際公認的畝均15公斤的安全上限。農藥施用量達到150.26萬噸,畝均用量超過0.74公斤,農用地膜使用量突破246.48萬噸,殘留率高達40%左右。

 

(九)農村基本公共服務和社會事業發展滯后

農村社會公共服務歷史欠賬仍然較多,城鄉之間在教育、養老、醫療、社會保障等方面的差距已經成為社會民生最大的痛點之一。根據第三次全國農業普查數據匯總結果,2016年全國仍有3.5%的鄉鎮沒有幼兒園、托兒所,這一比例在西部達到6%;全國近41%的村沒有體育健身場所,其中西部為54%;全國33.2%的鄉鎮沒有社會福利收養性單位,西部為46.7%;全國58.7%的村沒有農民業余文化組織,中部、西部這一比例分別高達59.2%和63.3%;全國45.1%的村沒有執業醫師,其中東部和西部分別為50.6%和50.1%。

 

(十)城鄉就業收入和生活方式差異仍然較大

從相對數來看,2019年城鄉居民收入比已經縮小為2.64∶1,但是,城鄉居民人均可支配收入的絕對差距已達26 338元。實際上,城鄉收入差距只是一個方面。農村經濟繁榮的程度也無法與城鎮相比。就就業總量而言,2014年城鎮就業人口已經超過鄉村,目前城鎮的產業吸引了4.34億人就業,而鄉村則容納了3.42億人就業(見圖2)。從就業質量來看,鄉村就業多是臨時性、非完全的就業,從事產業層次和水平也不高。而且,鄉村水電路氣房的基礎設施落后,生活單調、乏味,缺乏青壯年向往的生活方式。農村利益格局深刻調整、新老矛盾交織。“農二代”“農三代”已經成長為鄉村建設的主要力量,也成為農村生活方式改善的主要需求者。

 

圖2 城鄉就業人數比較 

 

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